Мария Багринцева Институт лоббизма всё-таки может получить законодательную прописку в нашей стране. Сейчас предпринимается уже третья попытка подтвердить де-юре статус явления, давно существующего в России де-факто. Нынешняя инициатива исходит от главы государства, включившего её в Национальный план по борьбе с коррупцией.

К 1 декабря 2012 года в Кремле ждут конкретных предложений Правительства по выводу из тени российского лоббизма. Предполагается, что легализация процесса продвижения интересов корпораций, частных лиц и их объединений в органах власти сделает работу госструктур более прозрачной, снизит предпосылки для мздоимства, улучшит инвестиционный климат и вместе с тем будет способствовать развитию гражданского общества.

Полугодовой тайм-аут на раздумья нужен не только для адаптации к нашим условиям западных моделей влияния на политические решения, но и для подготовки масштабной разъяснительной кампании. Ведь подавляющее большинство россиян имеют весьма смутное представление о цивилизованном лоббизме и не улавливают, в чём его отличие от узаконенной коррупции.

Песни и пляски в банном угаре

С тех пор как царское правительство наняло бывшего американского сенатора для содействия сомнительной сделке по продаже Аляски, в России от лоббизма не ждут ничего хорошего. Над его негативным имиджем изрядно поработала и советская пропаганда, подавая этот процесс исключительно как манипуляцию акул капитализма своим марионеточным правительствам и смакуя истории о том, что даже в США долгое время лоббирование считалось синонимом покупки голосов в парламенте и занятием, недостойным джентльмена. Хотя в СССР, как и в любом государстве, где граждане так или иначе пытаются влиять на власть, наличествовали свои специалисты по связям в верхах.

Тогда авторитетом пользовались группировки чиновников и партийных деятелей крупных промышленных и аграрных регионов – Москвы, Ленинграда, Сибири, Урала, Украины. В кулуарах столичных министерств и в высоких приёмных КПСС завсегдатаями числились толкачи – снабженцы, выбивавшие для своих организаций за счёт личных контактов, хрустящих купюр, дефицитных товаров и услуг госслужащим дополнительные фонды или ускоренную поставку материальных ресурсов на производство. Представители столь рисковой профессии, за которую при поимке со взяткой могли поставить к стенке, по сей день остаются для многих образцом отечественного лоббиста.

Располагающий к себе немолодой мужчина с честными глазами в не слишком новом и не самом дорогом костюме, не урод и не красавец, сдержанный и одновременно достаточно раскрепощённый, чтобы с возлияниями, песнями и плясками побрататься с политиками в бане для успеха переговоров, – такой портрет проводника корпоративных идей зачастую рисует себе обыватель.

Однако подобный типаж с начала 2000-х годов всё больше уступает место настоящим виртуозам «правительственных связей» – сферы government relations, как с подачи Запада говорят теперь в России.

Реальные доходы призрачной профессии

Словечко «джиар» в отличие от обрусевшего «пиара» пока непривычно для нашего слуха. Ни один отечественный вуз не берётся за подготовку по профилю «GR-менеджер» из-за его отсутствия в общероссийском классификаторе специальностей – читаются лишь ознакомительные курсы лекций. Тем не менее, по версии журнала Forbes, это одна из десяти самых востребованных профессий нынешнего десятилетия. А по подсчётам руководителя Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Павла Толстых, сегодня в России уже около двух тысяч управленцев официально заняты в GR-фирмах и аналогичных департаментах солидных корпораций (например, в РЖД на этой ниве трудятся около 40 человек). Белая зарплата за их усилия составляет от двух-трёх тысяч долларов в месяц до миллиона долларов в год – в зависимости от уровня и степени влияния.

«Лоббизмом могут считаться любые действия, находящиеся в правовом поле и способствующие принятию политических решений в интересах лоббиста или группы, которую он представляет, – даёт определение Павел Толстых, сам практикующий лоббист в восьми отраслях экономики и один из самых известных исследователей GR в современной России. – Существуют десятки технологий такого рода деятельности: мобилизация общественного мнения, личное участие в выборах или финансирование избирательных кампаний, разработка, экспертиза и организация публичных обсуждений законодательных актов, проведение неформальных встреч и использование личных связей. Все они нацелены на то, чтобы убедить представителя власти принять меры, совпадающие с продвигаемыми».

Павел Толстых не отрицает, что при всей открытости основных методов деликатные нюансы лоббирования, как и список ценных контактов, GR-менеджеры предпочитают не афишировать. Не скрывает он и того, что решающим аргументом в кулуарном диалоге с политиком может оказаться нечто напрямую не связанное с предметом разговора – скажем, обещание устроить парламентария на корпоративные курсы повышения квалификации. Однако эксперт настаивает, что безусловная склонность как минимум половины российских лоббистов к работе в закулисье – отнюдь не главная причина того, что их услуги по сей день не регламентированы.

«На самом деле закон о лоббизме – это документ не только об обратной связи чиновников и парламентариев с бизнесом, а о праве всего общества принимать участие в управлении государством через профессиональный институт, – уточняет он. – Как адвокаты отстаивают права населения перед судьями, так GR-специалисты представляют его интересы перед законодательной и исполнительной властью. Закон сделает лоббистов субъектами политики, откроет им легальный доступ в гос­структуры – для получения информации, участия в дискуссиях и выработке решений по интересующим их вопросам. Но бюрократу, которому невыгодно, чтобы его контролировали, появление профессиональных посредников между властью и гражданами не нужно. Он хочет единолично знать всё и ставить остальных в зависимость от себя».

Диктатура общества

Мировой опыт свидетельствует, что социальное лоббирование нередко не менее результативно, чем корпоративное. К примеру, в 1958 году в США возникла Американская ассоциация пенсионеров, подготовившая для защиты прав пожилых людей тысячи законопроектов, многие из которых были одобрены. В 80-х годах эта организация успешно противодействовала попыткам администрации Рональда Рейгана снизить уровень отдельных социальных выплат представителям старшего поколения и увеличить возраст выхода мужчин на пенсию с 65 до 68 лет. К мнению ассоциации и сегодня прислушиваются политики, а продвижению интересов более чем 30 миллионов граждан, входящих в эту организацию, способствует её профессиональное лобби, официально зарегистрированное в Вашингтоне и наряду с другими специалистами по GR публикующее детальные отчёты о своей деятельности в официальных изданиях, в частности в бюллетене американского парламента «Конгрешнл рекорд».

Подобная система не только возвращает в налогооблагаемый оборот миллиарды долларов ежегодных затрат на политическое влияние, но и предаёт гласности подоплёку принятия государственных решений. Работай она у нас, малый бизнес не гадал бы, например, кому понадобилось продвижение через Минздравсоцразвития законопроекта о запрете на продажу сигарет в торговых точках площадью меньше 50 квадратных метров. Предприниматели знали бы, какие именно сетевые супермаркеты претендуют на миллиард долларов, ныне получаемых небольшими магазинами шаговой доступности. Скооперировавшись, они могли бы дать отпор попыткам передела рынка. А на следующих парламентских выборах уже не проголосовали бы за партию, поддержавшую их разорение.

«Позитивная роль лоббизма заключается в том, что этот институт помогает донести до верхних эшелонов власти интересы даже малых социальных групп и отстаивать их права, корректируя эгоистичные позывы корпораций и отдельных лиц, – полагает аспирант социологического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова Андрей Павлюк, который готовит о лоббизме кандидатскую диссертацию. – По большому счёту это некий атрибут гражданского общества. Но у него есть и обратная сторона: всё то же самое можно проделать с помощью коррупции, панацеей от которой лоббизм не является. А у нас мздоимство – едва ли не основа всей государственной системы. Потому что если убрать кормушку со взятками, у чиновников вообще исчезнет мотивация что-либо делать на своём рабочем месте – и система рухнет. К тому же мы никак не уйдём от номенклатурного капитализма, когда решение любого экономического вопроса зависит от конкретного бюро­крата, чьи интересы лежат, как правило, в области личного материального обогащения».

Обнародование информации о лоббировании как раз и призвано хотя бы частично умерить аппетиты зарвавшихся чинуш. Без гражданского контроля здесь не обойтись, и подключиться к нему могла бы Общественная палата, усилив своё влияние на политические процессы.

«Безусловно, надо расширять полномочия Общественной палаты, потому что нас даже не пускают в органы власти, наши удостоверения там просто не действуют, – утверждает Денис Дворников, член палаты, исполнительный директор общественного комитета «За открытость правосудия», ответственный секретарь ассоциации НКО по защите избирательных прав «Гражданский контроль». – Нам нужно иметь реальную возможность влиять и на формирование правовой базы, и – главное – на исполнение уже действующих законов. Надо понять, что лоббизм – это не ругательство, а возможность отстаивать законные права частных и юридических лиц или их групп. Если в Общественную палату обращаются родители, которые обеспокоены тем, как кормят их малышей в детских садах, давайте лоббировать их интересы в рамках правового поля. Иначе мы будем получать только митинги. Лучше сделать нормальные правила игры, чем постоянно реагировать на протестную активность. Но если мы ограничим сам институт лоббизма определённым кругом чиновников и представительных органов, то просто создадим коррупционную лавочку. Здесь необходимо максимально широкое представительство гражданского общества, профессиональных ассоциаций и объединений».

Как лобби сделать былью

Больше десяти лет легализация лоббизма в нашей стране откладывается. И вовсе не из-за того, что два законопроекта на данную тему, отклонённые парламентом, никуда не годились.

«С принятием такого документа у нас появляется совершенно новая правовая и, я бы даже сказала, витальная концепция, – анализирует ситуацию генеральный директор Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси интернешнл – Россия» Елена Панфилова. – Не ясно, как воспримет реформы общество, не превратится ли подобное регулирование ещё в один законодательный акт, под который не течёт вода, – он вроде бы есть, но ничего не меняет, поскольку люди не готовы им воспользоваться. Таких документов у нас много. Кроме того, сегодня в России существует огромная группа людей, сколотивших себе состояния и продолжающих их наращивать именно за счёт нецивилизованного лоббизма. Они не собираются сдавать своих позиций и первыми кричат о том, что наша страна не готова к цивилизованным правилам лоббирования. Так же, как в своё время криминологи и чиновники говорили о невозможности введения ответственности юридических лиц за коррупцию. Считалось, что российскому законодательству этот беспрецедентный параграф никак не подходит, пока его благополучно не приняли».

Лоббизм может существовать только как конкурентный инструмент, напоминает Елена Панфилова. Чтобы он работал в цивилизованных рамках, ни у одной группы лиц не должно быть заведомых преимуществ перед другими. Применительно к политической системе это означает повышение роли парламента, отказ от партийного монополизма, укрепление позиций гражданского общества – всё то, на что нацелены недавние президентские инициативы. Казалось бы, легальное лоббирование вполне вписывается в общий пакет реформ. Но большинство наблюдателей прогнозируют, что готовить почву под него придётся ещё не один год.

МНЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ

Николай Арефьев, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству, фракция КПРФ:

«Полагаю, что закона о лоббизме вообще быть не должно. Необходима общепринятая государственная политика в экономике, социальной сфере или любой другой отрасли деятельности, и только тогда мы наведём порядок в стране. А если будет узаконено лоббирование, то Россия ещё больше погрязнет в коррупции. Это легализация подкупа парламента, и я категорически против неё. Непозволительно частным лицам или корпорациям нарушать принципы государственности.

У нас есть схема влияния на законотворческий процесс гражданского общества. Пожалуйста, обращайтесь со своими предложениями по изменению нормативной базы к парламентариям, к представителям других институтов власти, обладающих правом законодательной инициативы. Но если ваши начинания противоречат моим политическим убеждениям или государственным интересам, никакой закон, в том числе о лоббизме, не сможет обязать меня поддерживать вас. Всё это от лукавого: опять хотят прийти в Думу с денежным мешком и пробивать здесь свои законы. Подобное уже было в 90-х годах и будет точно так же, если лоббирование легализуют».

Георгий Фёдоров, руководитель рабочей группы Общественной палаты РФ по общественному контролю над избирательным процессом, президент Центра социальных и политических исследований «Аспект»:

«Закон о лоббизме архинужен и архиважен. У нас имеется и общественный, и коммерческий, и политический лоббизм, есть люди, которые им занимаются. Поэтому возможны два варианта: либо это явление будет существовать подпольно, либо возникнут некие прозрачные механизмы для продвижения интересов различных групп влияния, что в конечном итоге минимизирует коррупционные риски.

Считаю, что Общественная палата как структура, призванная наладить диалог между гражданами и властью, тоже должна быть наделена законом правом лоббирования. Причём её полномочия в данной сфере необходимо прописать отдельно.

Различные институты, специализирующиеся на лоббистской деятельности сегодня, думаю, будут довольны принятием такого законопроекта. Потому что сейчас они получают подряды чёрным налом, а тут появится возможность заключить официальные договоры и защитить собственные права. При этом бюджет получит от них налоги. И между прочим, немаленькие. В США, например, сектор лоббизма по численности занятых обходит даже транспорт и общественное питание, а ежегодные затраты организаций на GR превышают три миллиарда долларов».

А КАК У НИХ?

Everything is under control

В  Соединённых Штатах лоббизм был законным всегда, почти со дня основания этого государства. Им занимались в полном соответствии с принятой ещё в 1791 году первой поправкой к конституции страны, гарантирующей, помимо прочего, право граждан обращаться с жалобами к властям. Поэтому последующие законы имели своей целью не легализацию лоббизма, а лишь его регулирование.

В 1876 году был принят закон, согласно которому все лица, по­святившие себя лоббистской деятельности, обязаны были зарегистрироваться у клерка нижней палаты американского парламента – палаты представителей. Характерно, что в Соединённых Штатах под лоббизмом долгое время понималось прежде всего продвижение неких внешних интересов. Именно такой смысл был заложен в закон 1938 года о регистрации иностранных агентов, обязывавший считавшихся таковыми не только становиться на учёт, но и отчитываться о проделанной работе. По этому закону преследовали коммунистов и левых вообще, объявленных агентами Москвы. Только в 1966 году в него были внесены поправки, сместившие акцент с пропагандистской на политическую и экономическую деятельность.

Ещё один закон, регулирующий лоббизм в конгрессе США, был принят в 1946 году. В нём подробно описана процедура регистрации. Лоббист под присягой предоставляет письменное заявление, в котором указывает своё имя и адрес учреждения, на которое работает, имя и адрес своего работодателя, срок найма и сумму вознаграждения, а также суммы, выделенные на «производственные» цели.

Тот же закон строжайше запрещает взятки и откровенный подкуп конгрессменов и сенаторов. За это полагается штраф в 5000 долларов или тюремное заключение на срок до 12 месяцев, или, как это часто бывает в американском законодательстве, то и другое сразу. Всех ли это устрашает? Получается, что не всех.

Бывшего сотрудника администрации Джорджа Буша-младшего Дэвида Сафавяна признали виновным в сокрытии контактов с известным лоббистом Джеком Абрамоффом, осуждённым за мошенничество. Сафавян, когда запахло жареным, предусмотрительно уволился с должности старшего менеджера по закупкам. Но уйти от правосудия ему всё равно не удалось. Он был обвинён в четырёх эпизодах лжесвидетельствования под присягой и в препятствовании объективному расследованию.

На суде были представлены доказательства того, что Сафавян оказывал всяческое содействие Абрамоффу в сделках с недвижимостью, принадлежавшей правительству. В качестве одного из стимулов к такой деятельности лоббист отправил Сафавяна «за счёт заведения» в Шотландию, в знаменитый гольф-клуб Сент-Эндрюс. Абрамоффу пришлось прервать свою лоббистскую деятельность на 5 лет и 10 месяцев.

Закон 1946 года стал далеко не последним в ряду американских правовых актов, устанавливающих всё более жёсткие рамки лоббистской деятельности. Закон 1971 года должен был ограничить влияние группировок, желающих посадить в Белом доме своего президента. Однако на практике он мало что изменил. Не секрет, что за президентом Эйзенхауэром стояло военное лобби, за Кеннеди – финансисты Северо-Востока, за Джонсоном – неф­тяники Техаса, за Рейганом – так называемая калифорнийская группа, за Джорджем Бушем-младшим – компания Halliburton, которая, как только началось вторжение в Ирак, монополизировала поставки топлива американскому воинству, а потом получила и скважины.

В 1979 году кулуарные работники сплотили ряды, организовав собственный профсоюз – Американскую лигу лоббистов. Лига издаёт ежемесячный бюллетень, на страницах которого пропагандирует значимость профессии лоббиста, её роль в принятии объективных и взвешенных государственных решений.

В Великобритании, судя по всему, эту роль ценят весьма высоко. Там отношение общества и государства к лоббизму едва ли не самое либеральное. Его регулированием занимается комитет по стандартам публичной сферы, созданный в 1994 году. В первом же его докладе содержалось утверждение, что лоббировать в парламенте и министерствах – неотъемлемое право каждого, а контролировать необходимо не кулуарных соблазнителей, а тех, кто поддаётся соблазну. И с этим, в общем-то, трудно не согласиться.

Недавно журналисты из Sunday Times под видом бизнесменов записали на скрытую камеру свой разговор с одним из казначеев консервативной партии Питером Круддасом. В обмен на 250 тысяч фунтов стерлингов пожертвований он пообещал лже­предпринимателям устроить ужин с премьером Дэвидом Кэмероном и главой министерства финансов Джорджем Осборном, которые внимательно выслушают собеседников. Круддас заверил «щедрых спонсоров», что интересующие их проблемы с большой долей вероятности станут потом предметом обсуждения в руководстве партии.

Когда история получила огласку, тори, естественно, ото всего открестились, заявив, что им такое даже в головы прийти не может. А вот за лейбористов они, ясное дело, не ручаются. Юрий Субботин http://www.pnp.ru